Bolivia: protagonista y espectador en las reconfiguraciones sudamericanas del siglo XXI

Natalia Ceppi*

* Natalia Ceppi. Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR), Argentina. Magíster en Integración y Cooperación Internacional por el Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR), Centro de Estudios Interdisciplinarios (CEI) de la UNR. Licenciada en Relaciones Internacionales por la UNR. Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). Profesora Titular de la asignatura Derecho Consular y Diplomático en la UNR. Su área de trabajo en el marco del Conicet se focaliza en la gobernanza de recursos naturales, especialmente energía, en materia de política exterior en los casos de Argentina, Bolivia y Brasil. Publicaciones recientes: “Energía, negocios y diplomacia: las relaciones de Bolivia con Argentina y Brasil en el siglo XXI (2006-2016)”. Revista Studia Politicae 46 (2019): 5-33; “Argentina y Bolivia durante la administración Macri: no nos une el amor”. Zooms sudamericanos: agendas, vínculos externos y desafíos en el siglo XXI. Ma. Elena Lorenzini y Natalia Ceppi (eds.). Rosario: UNR Editorial 2019. 29-46; en co-autoría con Gisela P. Doval: “Petrobras entre nacionalistas y liberales: del PT a Bolsonaro”. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad 15. 1 (2020). 99-115.


Resumen:

El objetivo de este trabajo radica en analizar cómo un Estado pequeño como Bolivia ha enfrentado las mutaciones del mapa político regional en el transcurso del presente siglo considerando el fervor del denominado ciclo progresista y luego, su decaimiento. Se emplea un abordaje cualitativo para comprender el fenómeno y su contexto, el cual pone a dialogar aportes teóricos-conceptuales sobre la noción de Estados pequeños y referencias empíricas sobre el caso en cuestión, provenientes de fuentes documentales, bibliográficas y estadísticas. En términos de resultados, se sostiene que los constreñimientos propios de su condición direccionaron una política exterior pragmática orientada a capitalizar las posibilidades de crecimiento, sobre todo en materia económica, más allá de las diferencias político-ideológicas que pudieran presentarse.

Received: 2020 October 29; Accepted: 2021 June 7

latinoam. 2022 Nov 22; (75)
doi: 10.22201/cialc.24486914e.2022.75.57469

Keywords: Palabras clave: Bolivia, Estado pequeño, Reconfiguraciones sudamericanas, Pragmatismo, Protagonista/espectador.
Keywords: Key words: Bolivia, Small State, South America transformations, Pragmatism, Protagonist/viewer.

Introducción

En el transcurso del presente siglo, el escenario sudamericano ha transitado un conjunto de procesos de índole política, económica y social cuyo dinamismo, complejidad y en ocasiones, contradicciones, han suscitado un gran interés y producción por parte de disciplinas como la Historia, la Ciencia Política, las Relaciones Internacionales, la Economía y la Sociología, entre otras. Desde distintas perspectivas y enfoques, la academia ha puesto su mirada en cómo a lo largo de estas dos primeras décadas, la región ha experimentado importantes mutaciones. El llamado “ciclo progresista”, dominado por el boom de los precios internacionales de los commodities y el triunfo de gobiernos de centro-izquierda, comenzó a tener hacia 2015, indicios de debilitamiento. Esto se plasmó en la llegada de Mauricio Macri a la presidencia argentina en 2015, la negativa de la sociedad boliviana en el referéndum constitucional de 2016, la destitución de Dilma Rousseff en el mismo año y el triunfo de Jair Bolsonaro en 2018 (Svampa 2019a: 121). El derrotero del devenir político ha tenido, a su vez, su correlato en el regionalismo, el cual en su versión posliberal —coincidente con el ciclo progresista— dio lugar a estructuras de cooperación y complementación, tales como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) o la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Estas no solo se superpusieron con los esquemas tradicionales de integración, sino que además no estuvieron al margen de las marchas y contramarchas regionales, demostrando en gran medida que su vigencia y fortaleza no ha ido más allá de la permanencia de aquellos líderes políticos que las fomentaron (Alvarez 2019).

En este contexto, el Estado Plurinacional de Bolivia (en adelante, Bolivia), ha tenido un papel dual en las (re)configuraciones de la región: como protagonista y espectador casi de manera sincrónica. El arribo del Movimiento al Socialismo (MAS) en 2006 con la fórmula Morales-García Linera fue uno de los principales protagonistas del ciclo progresista, haciendo espejo en otros gobiernos como los de Kirchner-Fernández (Argentina), Lula-Rousseff (Brasil), Chávez-Maduro (Venezuela), Correa (Ecuador) y Lugo (Paraguay). No obstante, el viraje de tintes conservadores que atravesó parte de la región a partir del último quinquenio, en particular, en Argentina y Brasil como sus principales socios, y la crisis del regionalismo posliberal, encontraron al país andino como espectador, aunque no por mucho tiempo. La dimisión forzada de Morales y García Linera en noviembre de 2019, en un escenario de profunda convulsión socio-política e institucional, convirtió a Bolivia nuevamente en protagonista; situación que generó múltiples reacciones por parte de la comunidad internacional en su conjunto.

Ahora bien, sin desconocer que este proceso de alternancia no es exclusivo del caso boliviano, sus particularidades invitan a poner en la mesa de debate algunas líneas de discusión. En este sentido, se propone analizar cómo Bolivia en su condición de Estado pequeño ha enfrentado los cambios acaecidos en el mapa político regional, ya sea en materia de socios o bien, como parte del decaimiento de la ola progresista. Se sostiene como conjetura que los constreñimientos propios de su condición de Estado pequeño han sido un factor clave en el sostenimiento de una política exterior pragmática. Esta estuvo orientada a maximizar las oportunidades de crecimiento que se fueran presentando, más allá de las diferencias políticas, a pesar de que el MAS ha sostenido una retórica que estaba en disidencia con los “nuevos aires” que soplaban en la región. Para cumplir con este cometido, se emplea un enfoque cualitativo al permitir el abordaje integral del objeto de estudio ya que, como expresan Taylor y Bogdan (1987: 20), este no ve al escenario (y sus actores) como un conjunto de variables, sino como “un todo”. Por su parte, las referencias empíricas provienen de fuentes bibliográficas especializadas y de organismos nacionales e internacionales.

El escrito se encuentra organizado en dos apartados. El primero realiza una somera aproximación a la noción de Estado pequeño desde las Relaciones Internacionales, aplicándolo al caso de Bolivia. Teniendo en cuenta que dicha categoría puede entenderse como ambigua, multifacética y controversial, no se pretende aquí emprender un análisis conclusivo de la cuestión, sino sustentar su caracterización con criterios cualitativos y cuantitativos, utilizando aportes teórico-conceptuales complementarios. Luego, en la segunda sección, se analizan las acciones y reacciones del MAS frente a las mutaciones propias del escenario regional del siglo XXI, entendiendo que las mismas obraron, para un Estado que cataloga como pequeño, de manera dual: como oportunidades y desafíos. Por último, en las conclusiones se realiza un balance de los principales ejes que estructuraron el escrito.

Estados pequeños: un debate abierto

¿Qué se entiende por Estado pequeño? Esta pregunta que parece ser sencilla no posee, en realidad, una respuesta simple. Desde hace décadas, estudiosos de las Relaciones Internacionales y disciplinas afines destinaron esfuerzos para establecer qué comprende un Estado pequeño y cuáles son sus rasgos básicos. Todo este proceso ha sido clave en el enriquecimiento de los debates en el área, ya sea en materia de avances y/o vacancias. Sin embargo, dicha búsqueda no ha redundado en una noción generalmente aceptada o uniforme por parte de la comunidad académica en su conjunto, ya que la rotulación de un Estado como pequeño dependerá de las lentes teórico-conceptuales con las cuales se aborde la temática. En este sentido, se encuentran diversas líneas de investigación que, como sostiene Maass (2009), se han distinguido por apelar principalmente a criterios cuantitativos o cualitativos, a modo de ejemplo mencionaremos los trabajos de Baker Fox (1959), Vandenbosch (1964), Vital (1967) Wilcox (1967), Keohane (1969), East (1973), Katzenstein (1985, 2003), Bartmann (1997), Hey (2003), Sutton (2011). 1 Los estudios que ahondan en aspectos cuantificables ponen énfasis —con sus especificidades— en las capacidades materiales, tales como el tamaño del territorio y la economía, la población, el Producto Interno Bruto (PBI), el poder militar, etc. En cambio, aquellos que apelan a las variables cualitativas se concentran en el análisis de elementos como las percepciones —propias y del entorno—, el grado de cohesión social, la fortaleza institucional o las libertades ciudadanas, entre otros. Estos cuestionan la “rigidez” de los primeros, la cual contribuye al establecimiento de una mirada sesgada del objeto de estudio que, en ocasiones, no se condice con la realidad.2

Por otro lado, también se destacan los trabajos contemplados en la obra colectiva de Steinmetz y Wivel (2010) sobre los Estados pequeños.3 A partir del estudio de distintos casos, sin dejar de tener en cuenta aspectos cuantitativos y/o cualitativos, en general, los análisis apelan a la necesidad de observar la pequeñez considerando en qué contexto y con quiénes se vincula un Estado entendido como pequeño.

Frente a este mundo ecléctico de los Estados pequeños, el presente trabajo se apoya en la propuesta de Maass (2009), quien sostiene la importancia de contar con una comprensión flexible de lo que implica un Estado pequeño no solo porque no existe una única definición,4 sino que además ninguno de los criterios indicados pueden entenderse como absoluto o determinante. Siguiendo con el planteo del autor, los enfoques cuantitativos y cualitativos poseen sus méritos —el primero, los datos duros y el segundo, una mirada más integral— (Maass 2009), por lo cual aquí se opta por un abordaje complementario entre ambos al considerar que favorece un análisis más profundo y multidimensional. Así, para entender a Bolivia dentro de ese colectivo heterogéneo, se recurrirá, por un lado, a los aportes de Hey (2003), quien apela a un criterio cualitativo como es la percepción, es decir, cómo los policymakers conciben al Estado en el sistema internacional y en las vinculaciones con sus pares (Hey 2003: 3). Para esto, se tomarán en cuenta discursos y declaraciones de funcionarios de primer nivel, correspondientes a distintos momentos y situaciones con miras a demostrar que la autopercepción de Estado pequeño transciende a una coyuntura determinada. Ahora bien, como afirma Maass (2009), la autopercepción es un elemento válido para entender a un Estado como pequeño, pero no único, por lo cual este análisis se acompaña de datos objetivos, en este caso, variables de orden económico que ayudan a sustentar dicha afirmación.

Con base en el planteo anterior, aquí se entiende —a modo de aproximación— que un Estado pequeño es un actor cuyos líderes lo definen como tal, reconociendo la existencia de limitaciones materiales de índole diversa, las cuales direccionan el proceso de toma de decisiones en el ámbito de la política exterior, en especial, ante las situaciones de disparidad.

Bolivia: la pequeñez bajo la lupa

Las nociones de Estado pequeño o país pequeño5 han tenido una presencia recurrente en las referencias de personalidades que han ocupado un lugar —de mayor o menor envergadura— en la vida política boliviana de los últimos años. Exmandatarios y funcionarios de distintas pertenencias partidarias han apelado en discursos, declaraciones periodísticas o entrevistas a la “pequeñez” del Estado andino para dar cuenta de múltiples situaciones en las cuales este se encontraba involucrado. Sin pretender hacer un racconto exhaustivo de la cuestión, se observa la prevalencia de dos líneas discursivas. La primera, muy extendida en las afirmaciones de Evo Morales y Álvaro García Linera, donde la presentación de Bolivia como Estado pequeño se asocia a la superación, a los logros de sus programas de gobierno. Ejemplos clásicos en esta dirección se encuentran en:

  1. La defensa de la nacionalización de los hidrocarburos, particularmente en el marco de Naciones Unidas. “Para un país pequeño, con cerca de 10 millones de habitantes, esto [la nacionalización] nos permite mejorar la economía nacional. ¡Qué tan importante había sido la recuperación de nuestros recursos naturales en una lucha histórica de nuestros pueblos!” (Morales 2008); “El 1 de mayo de 2006 nacionalizamos, recuperamos este recurso natural mediante un Decreto Supremo, a partir de ese momento empieza a cambiar la economía nacional, a partir de ese momento, Bolivia deja de ser un Estado mendigo porque antes de 2006, les digo con mucha sinceridad, Bolivia es un pequeño país a veces considerado subdesarrollado, un país en vías de desarrollo, no importa el término” (Morales 2011).
  2. La idea de ruptura con el pasado. En el XI Congreso Ordinario de la Federación Campesina de Mujeres del Trópico, en 2014, García Linera exclamó: “Esta Bolivia de Evo, de los movimientos sociales, de campesinos, de obreros, indígenas, jóvenes y trabajadores está corriendo, se ha puesto las pilas ya no somos como el más pequeño y abandonado país” (Agencia Boliviana de Información 2014). En el lanzamiento del satélite Túpac Katari, el ex vicepresidente sostuvo: “Nunca más seremos un país pequeño, un país lastimero y mendigo (le estamos diciendo al mundo) que somos un país preparado para ser grandes, preparados para construir un gran continente y una gran civilización de hermandad” (Ministerio de Hidrocarburos de Bolivia 2013).
  3. La potencialidad de la diplomacia boliviana, sobre todo en el diferendo con Chile en la Corte Internacional de Justicia (CIJ). García Linera afirmó: “Chile siempre fue visto como el país que era mejor que Bolivia, como el país más exitoso, con una diplomacia invencible. Y resulta que este pequeño país llamado Bolivia, fuerte, digno, unido, le da una victoria contundente (Agencia EFE 2016). En la misma línea expresó: “Hemos llevado a un banquillo de un juzgado internacional a Chile. Quién iba a pensar que esta Bolivia, tan pequeña, tan humilde, tan sencilla iba a enjuiciar a un país tan prepotente, tan poderoso, tan abusivo y lo hemos hecho” (Urgente.bo 2018).

Por su parte, la segunda línea discursiva sostiene la noción de Estado pequeño en el marco de una relación asimétrica. En este punto, se destacan los vínculos donde no solo prevalece la conflictividad, sino que además la pequeñez suele asociarse generalmente a una desventaja en ese vínculo con el otro. Un caso emblemático radica en la relación con Estados Unidos. El excanciller Choquehuanca declaró: “El presidente Morales quiere hablar mirándole a los ojos al Presidente Obama […]. Somos un país pequeño, pero somos un país digno, queremos un trato de igual a igual” (Emol 2015). Mesa Gisbert, en plena campaña electoral por las elecciones de 2019, acusó al MAS de ideologizar la política exterior y propuso reanudar el vínculo con Estados Unidos. “Dónde se ha visto una relación internacional, de un país pequeño como Bolivia, donde [se diga] eres mi amigo o eres mi enemigo ideológico y por lo tanto si eres mi enemigo ideológico no te doy ninguna opción de comerciar conmigo” (Agencia EFE 2019). Por último, frente al asilo político de Morales en México, Jorge Quiroga enfatizó: “Yo contesto duro cuando atacan a mi país, pero respondo a las personas, no ofendo a los países […] Es vergonzoso ver que un presidente mexicano se arrodille ante Castro y Maduro y se porte como un matoncito ante un país pequeño como Bolivia” (El Comercio 2019).

Como puede apreciarse, la fórmula Bolivia = Estado pequeño trasciende a un momento específico y a los posicionamientos ideológicos; de hecho, Evo Morales, Carlos Mesa Gisbert y Jorge Quiroga son expresidentes de diferentes partidos políticos. Sin embargo, para entender a un Estado como pequeño también es necesario considerar algunos elementos cuantitativos que en este caso se focalizan en lo económico. Dicha elección se desprende, en gran medida, de las valoraciones realizadas por los exfuncionarios donde nociones como pobre, humilde o mendigo, entre otras, están directamente asociadas a la idea de Estado pequeño.

Desde tiempos históricos, Bolivia ha sostenido la generación de divisas a través de la explotación de recursos naturales, especialmente, minerales e hidrocarburos. Esto ha resultado en lo que Gray Molina (2007) denomina la existencia de una economía con “un patrón de desarrollo de base estrecha”. El patrón de desarrollo implica no solo la dotación de recursos y factores con los que cuenta un país -en qué es abundante- sino también la manera en la cual se vinculan y cómo esto se traslada en la forma de inserción internacional. Bolivia posee un patrón de desarrollo de base estrecha porque su vida económica ha estado signada por el aprovechamiento intensivo de un número reducido de recursos naturales —básicamente plata, estaño, petróleo y gas natural— exhibiendo una economía concentrada en la exportación de escasos productos con poco procesamiento o valor agregado (Gray Molina 2007: 123). La gestión de Evo Morales no escapó a dicha lógica; al contrario, la bonanza internacional para los commodities —sobre todo durante la primera década—, el aumento de la demanda de materias primas por parte de socios regionales y extra-regionales y el sostenimiento de políticas de corte redistributivo a través de la renta energética y minera, reforzaron la inserción internacional del país en clave neoextractivista. Es decir, un proceso que combina la esencia de un fenómeno histórico en América Latina como es el extractivismo —la sobreexplotación de recursos naturales para la exportación a gran escala— con la ampliación voraz de la frontera de los commodities, la promoción de megaproyectos vinculados a estos últimos, un Estado activo en la captación de excedentes y el surgimiento de nuevas dimensiones de conflictos (Gudynas 2012, Svampa 2019b). 6 Como expresa Gudynas (2012: 132-133), el neoextractivismo, al igual que el extractivismo clásico, reproduce “la estructura y las reglas de funcionamiento de los procesos productivos capitalistas”, aunque ha sido defendido por gobiernos de orientación progresista al sostener que permite la obtención de recursos para mejorar el campo social. No obstante, esto deriva en un “círculo vicioso: los planes contra la pobreza requieren de nuevos proyectos extractivistas, y éstos a su vez generan nuevos impactos sociales y ambientales, que requerirán de futuras compensaciones” (Gudynas 2012: 138).

El predominio de las materias primas en la economía boliviana puede observarse con claridad en la composición de la canasta exportadora. Minerales e hidrocarburos, entendidos como productos tradicionales,7 representan el 80.4% de las ventas de Bolivia al exterior, las cuales, a su vez, se concentran en destinos y productos. Argentina y Brasil absorben el 32.8% de las exportaciones del país andino,8 cuya composición es básicamente energética, ya que en ambos vínculos bilaterales, el gas natural ocupa más del 90% (IBCE 2020a).

Tomando como referencia otros factores que indican el alto grado de primarización de la economía, como se aprecia en el Cuadro 1, en el escenario sudamericano,9 Bolivia y Paraguay alternan entre la penúltima y última posición en lo que respecta al valor agregado de las actividades manufactureras per cápita (MVA, por sus siglas en inglés), el PBI10 y en el índice de competitividad global (GCI, por sus siglas en inglés). El MVA per cápita es uno de los indicadores —no el único— que utiliza la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (UNIDO, por sus siglas en inglés) para evaluar el nivel de industrialización de un país, poniendo en consideración el valor relativo que tiene la producción manufacturera neta con respecto al tamaño de la población.11 Este, conjuntamente con otras variables, permite a la organización clasificar a los países en grupos según la fase en la cual se encuentran en materia de desarrollo industrial. De estos datos se desprende que Bolivia, Ecuador y Paraguay son los menos avanzados en la materia y quedan excluidos del subgrupo que denomina la región: las economías industriales emergentes (Argentina, Brasil, Colombia, Perú y Uruguay).12

Por su parte, el GCI —indicador elaborado por el Foro Económico Mundial— se encarga de evaluar la competitividad de una economía a través de los factores que inciden en la productividad, considerada uno de los principales determinantes en el crecimiento a largo plazo. El GCI se compone de 12 pilares (instituciones, infraestructura, tecnologías de la información, estabilidad macroeconómica, salud, educación y habilidades, mercado de productos, mercado de trabajo, sistema financiero, tamaño de mercado, dinamismo de los negocios y capacidad de innovación) (WEF 2019). En 2019 el Foro Económico Mundial sometió a estudio a 141 países, cuyos resultados se plasmaron, como todos los años, en la elaboración de un ranking mundial del índice del GCI. Bolivia se ubicó en el puesto 107, estableciendo una distancia negativa con la mayoría de los países de la región (Cuadro 1) y acercándose más a economías como la de Nicaragua, El Salvador u Honduras (WEF 2019).

Cuadro 1.

Criterios materiales


Países Pobl. (millones) PBI (U$)* MVA per cápita (U$)** GCI*** SVE en OMC
Argentina 44.9 449.6 1804 83 X
Bolivia 11.5 50.8 346 107 SI
Brasil 211 1.8 782 71 X
Chile 18.9 282.3 1521 33 X
Colombia 50.3 323.8 693 57 X
Ecuador 17.3 107.4 825 90 SI
Paraguay 7 38.1 495 97 X
Perú 32.5 226.8 831 65 X
Uruguay 3.4 56 1976 54 X

TFN1Fuente: Los datos de Población y PBI son del Banco Mundial a 2019.

*.

TFN2 Son miles de millones de U$, a excepción de Brasil, que está referenciado en billones.

**.

TFN3 Expresado en dólares constantes a precios de 2015, según UNIDO.

***.

TFN4 Posición ranking mundial del Foro Económico Mundial de 2019.


Por último, cabe mencionar que solo Bolivia y Ecuador forman parte, en el marco de OMC, del grupo de los Estados pequeños y vulnerables (SVE, por sus siglas en inglés),13 los cuales por sus limitaciones estructurales apelan a un trato especial y diferenciado en las negociaciones que se llevan adelante en el organismo. Esta catalogación, conjuntamente con los datos indicados supra, fortalece la percepción que el propio Estado posee de sí mismo, pero también da cuenta que la percepción de otros actores (Estados u organismos internacionales) se encuentra en la misma dirección.

El vecindario: ¿de familia A conocidos?

Como se ha desarrollado en el apartado anterior, Bolivia reúne criterios de orden cualitativo y cuantitativo para ser parte del universo heterogéneo de los Estados pequeños. Ahora bien, esta condición va más allá de ser un dato de color o una característica específica. La misma debe ser considerada al momento de comprender el comportamiento —en materia de acción y reacción— del país andino frente a las (re)configuraciones atravesadas por el escenario sudamericano.

Cabe recordar que el arribo del MAS a la presidencia de Bolivia en enero de 2006 se inscribe en la ola progresista que marcó gran parte del devenir socio-económico y político regional del presente siglo. Uno de los ejes de su programa de gobierno fue la puesta en marcha de un “proceso de refundación del Estado-Nación” tanto para el ámbito doméstico como para la política exterior, donde esta última, hasta su llegada, era entendida como “errática, incoherente y servil a los intereses del capitalismo” (Decreto Supremo 29272 2007). Para el MAS, la política exterior de la década del noventa tuvo un “carácter elitario y señorial, es decir de matriz colonial” que llevó a un “predominio [de vinculación] con las antiguas metrópolis europeas y con Estados Unidos” y a un alejamiento de América Latina en general, lo cual debía ser revertido (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia 2014: 51). Frente a esto, la política exterior ingresó a una fase de reestructuración donde han convivido aspectos tradicionales y otros que podrían calificarse como más novedosos. En el aspecto tradicional se encuentra la permanencia de ciertos postulados como la defensa de la democracia, los derechos humanos y la no injerencia en los asuntos internos de otros Estados; el respeto por los principios generales del derecho internacional, la paz y la seguridad internacional y la reivindicación marítima. En el aspecto novedoso, se destaca el otorgamiento de una nueva estructura doctrinaria, con una retórica muy ideologizada donde se advierte una postura contra-hegemónica, crítica de los ejes rectores del capitalismo en general y del neoliberalismo en particular, defensora del Vivir Bien y de los principios sostenidos por los movimientos indígenas-campesinos. De acuerdo con el MAS, en términos prácticos implicaba la valorización de la diversidad cultural, la construcción de nuevas formas de multilateralismo —de corte más solidario y superador de lo estrictamente económico— y el establecimiento de relaciones bilaterales complementarias que dinamicen las posibilidades versus las limitaciones propias de un país pequeño (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia 2014). La pertenencia al ciclo progresista, sobre todo con la presencia de Venezuela, Argentina y Brasil en la misma dirección, le dio ímpetu a la administración Morales para fortalecer los contactos regionales que, desde su óptica, habían sido relegados en años anteriores. Se percibía que la complementariedad y el buen entendimiento entre gobiernos calificados como hermanos, una especie de “unión entre semejantes”, era un instrumento de apertura a nuevos negocios, tan necesarios para una economía básicamente monoproductora.

La comunidad de ideas entre los gobiernos de la época propició, entre otras cuestiones, la redefinición del regionalismo abierto —que se encontraba en crisis— el cual como sostiene Sanahuja (2009: 44), fue la estrategia de integración regional dominante del periodo 1990-2005. A partir del presente siglo, el regionalismo fue mutando hacia su versión posliberal, cuyos rasgos unificadores han sido, a pesar de la existencia de ciertas particularidades, la relevancia de la agenda política y social y el relegamiento de lo económico, las visiones de desarrollo críticas del periodo neoliberal, la edificación de un Estado más presente frente a la figura del mercado y el énfasis puesto en la integración más allá de lo estrictamente comercial (Sanahuja 2009). Este marco generó el nacimiento de distintas estructuras como el ALBA-TCP (2004), la Unasur (2008) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (Celac) (2011), que terminaron solapándose con las ya existentes (Alvarez 2019). Dichas estructuras representaban a un regionalismo desafiante del liderazgo hemisférico de Estados Unidos, pero además, basadas en la cooperación política, apuntaban a fortalecer el poder de negociación de América Latina frente a los socios externos y dar cuenta de un sola voz en el escenario internacional (Van Klaveren 2018).

De los tres esquemas, el ALBA-tcp ha sido la “expresión más radical del regionalismo posliberal” (Van Klaveren 2018: 66) y el escenario en el cual Evo Morales se ha sentido más acompañado en su programa de gobierno; aspecto no menor para un Estado que se percibe como pequeño. Cabe recordar que esta iniciativa de complementación y cooperación se institucionalizó con las firmas de Fidel Castro y Hugo Chávez en 2004 y representó “un proyecto revolucionario que pretendía proyectar […] el socialismo del siglo XXI en un nuevo esquema de integración, directamente opuesto al neoliberalismo” (Van Klaveren 2018: 66). En este sentido, promulgaba la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo, donde el comercio sea sustentado en la complementariedad y la solidaridad con el fin de potenciar las ventajas competitivas de cada uno de los actores parte.

La administración Morales no dudó en oficializar rápidamente su ingreso en 2006, y se convirtió en el tercer miembro después de sus fundadores. Para el líder del MAS, la pertenencia al ALBA reforzaba la identificación entre iguales, es decir, entre gobiernos progresistas, denominados “hermanos”, con intereses e ideas comunes que emprendieron una lucha contra el capitalismo y el imperialismo. Así el ALBA se edificaba como un ámbito de promoción de políticas e ideales contrarios a la década del noventa y también como un espacio de denuncia contra el accionar de Estados Unidos en el mundo y la región, las empresas transnacionales y el juego del libre mercado. No obstante, en plena etapa efervescente del ciclo progresista, el atractivo del ALBA no se resumía solo en la ideología. Favorecido por el boom de los commodities, el gobierno venezolano financió un sinnúmero de misiones sociales en los países miembros, mientras que Cuba hizo su aporte con el envío de cuadros de profesionales bien preparados (Alvarado Aguilar 2009; Van Klaveren 2018). Bolivia no estuvo al margen.14 El factor ideológico y los recursos económicos y humanos fueron una especie de imán para todos aquellos países que ingresaron al esquema ALBA en la búsqueda por atenuar las asimetrías que son parte de los vínculos internacionales. De cierta manera, el ALBA y, en menor medida, Unasur y Celac, desde la óptica del MAS, eran ámbitos acordes a su proyecto de gobierno de un Estado pequeño ya que se asociaban a la resiliencia, la ruptura con el pasado y la superación al brindar oportunidades políticas —y económicas— que Bolivia no podía dejar de considerar dadas sus limitaciones estructurales. Dichas instancias permitieron a Morales desplegar la dimensión política de su agenda doméstica y de política exterior; dimensión que en procesos como la CAN o el Mercosur tenía un lugar menos relevante. Esta lógica ha tenido su correlato en el ámbito internacional. Año tras año, el expresidente, implícita o explícitamente, apeló a la idea de Bolivia como Estado pequeño, ya sea al destacar sus logros o reclamando acompañamiento por parte de la comunidad internacional frente a aquellas temáticas que eran parte de su programa de gobierno. El reconocimiento de los derechos colectivos de las comunidades indígenas, la defensa del agua y el saneamiento como derechos humanos, la despenalización de la hoja de coca y el reclamo marítimo fueron, entre otros, los ejes de una diplomacia activa y marcadamente personalista (Ceppi 2015). A nivel bilateral, además de Venezuela, la administración Morales procuró profundizar los vínculos con países limítrofes como de la región en su conjunto con miras a revertir el relegamiento que habían tenido en el pasado. El fuerte sesgo ideológico de la política exterior hizo inclinar la balanza hacia la revitalización de los contactos con los gobiernos que estaban —con sus matices— en un mismo clima de ideas, a saber: Correa, Lugo, Tabaré-Mujica, Kirchner-Fernández y Da Silva-Rousseff. Sin embargo, este proceso no tuvo en todos los casos un correlato directo con los hechos. Las relaciones con Argentina y Brasil fueron, en términos de resultados, las más satisfactorias para el MAS al reunir dos ingredientes claves: empatía política y acuerdos comerciales que regulaban las exportaciones de gas natural boliviano (Ceppi 2019). A diferencia de los otros vínculos bilaterales, estos contaron con la construcción de agendas compartidas más sólidas que superaron el ámbito discursivo y las declaraciones de buena voluntad.

La permanencia de ambos socios en el negocio energético boliviano pos nacionalización de los hidrocarburos en 2006 fue publicitada como una victoria de la diplomacia masista dada la situación de disparidad de los actores en el proceso negociador. En su condición de Estado pequeño y dependiente de los mercados contiguos, el país andino apeló a la cooperación —a pesar de una retórica en ocasiones confrontativa— para asegurar la continuidad de los contratos gasíferos al ser los encargados de dinamizar la economía nacional y la puesta en marcha de las políticas de corte redistributivo. A sabiendas de las asimetrías existentes entre Bolivia y sus vecinos, como manifestó el expresidente del Banco Central de Bolivia, Juan Antonio Morales, Evo ha tenido “un discurso muy duro cuando uno lo escuchaba hablar contra el imperialismo y el capitalismo, pero en los hechos no tomaba medidas antimercado que fuesen demasiado agresivas” (Mizrahi 2019).

En cambio, aquellas administraciones que se encontraban en una línea de pensamiento diferente, tales como Piñera en Chile o Uribe en Colombia, fueron objeto de duras críticas por parte del exmandatario por sus decisiones en política doméstica y exterior. En líneas generales, prevalecieron los momentos de conflicto y tensión, donde el diálogo bilateral y la búsqueda de instancias de concertación se relegaron a su mínima expresión.

Con su victoria en las elecciones de octubre de 2014, Morales dio inicio a su tercer mandato. A diferencia de sus gestiones anteriores, la segunda década del presente siglo provocó fuertes dolores de cabeza en el MAS. Los altos precios internacionales de las materias primas registrados en el periodo 2003-2013 comenzaron a tener un comportamiento descendente, lo cual fue generando la existencia de un saldo comercial deficitario a partir de 2015 y la caída de reservas internacionales (IBCE 2020b).

Por su parte, el ámbito regional comenzó a exhibir signos de adversidad. Los comicios presidenciales argentinos de 2015 resultaron en la victoria del candidato de Cambiemos, Mauricio Macri, lo cual implicó un corrimiento hacia la centro-derecha en lo que respecta a la conducción del país. Unos meses más tarde, el senado brasileño puso punto final al proceso de impeachment contra Dilma Rousseff, quien tras ser acusada de manipular la información sobre la magnitud del déficit fiscal (pedaladas fiscais), fue destituida de la presidencia, por lo que quedó a cargo el entonces vicepresidente, Michel Temer; en Ecuador, Lenín Moreno se consolidó en 2017 como la nueva cara del Ejecutivo, aunque su gobierno rápidamente se distanció de “las coordenadas del progresismo”; mientras que en Chile volvieron a soplar aires conservadores con la llegada de Piñera en 2018 (Svampa 2019a: 121). A esto deben sumarse la pérdida de dinamismo de la agenda de cooperación con Venezuela tras la profundización de su crisis, en especial, tras la muerte de Hugo Chávez, y el triunfo de Jair Bolsonaro en octubre de 2018.

Estos sucesos tuvieron sus implicancias en las instancias de cooperación y concertación surgidas a la luz del regionalismo posliberal. La fragilidad institucional del ALBA y la Unasur, el avance de gobiernos conservadores en la región —con intereses y miradas distintas a sus predecesores—,15 la ausencia de aquellos líderes que las promovieron y la pérdida de miembros16 han sido, en gran medida, los cimientos de sus respectivos ocasos.

En paralelo a este conjunto de problemáticas, el gobierno de Morales tuvo que hacer frente a un revés en su propio territorio: el triunfo del no en el referéndum de 2016, con el 51.3% de los votos, a la opción de reforma constitucional para la habilitación a su cuarta postulación en las elecciones presidenciales de 2019. Lejos de conformarse y desoyendo las demandas de la mayoría de la población, el MAS sometió esta cuestión al tratamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP). Dicho organismo avaló el recurso presentado por el oficialismo, quien argumentó que el derecho a elegir y ser elegido se consagra en la Convención Americana de Derechos Humanos y por lo tanto no puede ser menoscabado por las restricciones de la Constitución (BBC 2017).

Así, con frentes propios y ajenos, Morales tuvo que barajar y dar de nuevo. El contexto de cobijo político que marcó gran parte del entramado de los vínculos de Bolivia con la región en la primera década ya no estaba presente. Con una economía altamente dependiente de las exportaciones de hidrocarburos a los mercados de Argentina y Brasil, la sintonía político-diplomática quedó en segundo plano. Evo Morales estuvo presente en las tomas de posesión de Macri y Bolsonaro y también se reunió con Temer en diciembre de 2017. Para un Estado pequeño como Bolivia era imperioso mantener los negocios energéticos que estaban vigentes y el accionar del expresidente se encaminó en esa dirección. Como reflejan los datos estadísticos de Argentina y Brasil, los volúmenes de compra-venta del gas natural boliviano se mantuvieron dentro de los márgenes contractuales sin verse alterados por los cambios políticos acaecidos. En el periodo 2011-2014, Brasil importó 43 488 millones de m3, frente a los 45 805 millones de m3 del periodo 2015-2019.17 Por su parte, Argentina compró 25 660 millones de m3 en el segundo gobierno de Fernández y 23 538 millones de m3 en la administración Macri.18

Una vez resuelta la continuidad de los contratos gasíferos, las cancillerías se abocaron a trabajar en las temáticas de peso de sendas agendas bilaterales tales como seguridad fronteriza, migraciones y asistencia sanitaria, entre otras. Es decir, hubo una apuesta al pragmatismo por parte de Bolivia que se plasmó en atender —con entredichos de por medio— aquellas cuestiones centrales de cada uno de los vínculos bilaterales. La foto de “familia” era un recuerdo. Eran tiempos de concentrarse en los negocios e intereses compartidos que, en definitiva, han sido (y son) los encargados de poner en marcha la economía nacional. Asimismo, no debe dejarse de lado un elemento básico que ha orientado el devenir de la región desde comienzos del presente siglo más allá de los posicionamientos ideológicos: la apuesta al extractivismo. Como plantea Svampa (2019b), su lógica, ya sea por la ampliación de la frontera agrícola, minera o hidrocarburífera y/o la puesta en marcha de megaproyectos con eje en los recursos naturales, no solo se posicionó por encima de las diferencias políticas, sino que también facilitó la coexistencia —y podría agregarse, la vinculación— entre gobiernos progresistas y otros de tintes más conservadores.

Las elecciones presidenciales de octubre de 2019 -y los acontecimientos posteriores- pusieron nuevamente a Bolivia en un lugar protagónico en la región. Las denuncias de irregularidades por parte de las fuerzas opositoras y de la Organización de Estados Americanos (OEA) profundizaron la crisis política y social existente ya que gran parte de la sociedad boliviana no había visto con buenos ojos la falta de acatamiento a los resultados del referéndum de 2016. El punto de quiebre llegó con el pedido de renuncia de las Fuerzas Armadas y de algunos actores afines al MAS, como la Central Obrera Boliviana (COB). Finalmente, sin márgenes de maniobra, la fórmula Morales-García Linera renunció el 10 de noviembre a la presidencia del país. Ni Macri ni Bolsonaro avalaron la idea de golpe de Estado; cuestión impensada con los gobiernos de Kirchner-Fernández o Lula-Rousseff. La apuesta a la dimensión político-diplomática llegó con el cambio de gobierno en Argentina, donde Alberto Fernández no solo cuestionó con vehemencia lo ocurrido al exmandatario, sino que además lo recibió en territorio argentino, en el cual gestionó su solicitud como refugiado (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de Argentina 2019). Desde entonces, la historia comenzó a reescribirse.

Conclusiones

Al día de hoy, el mundo de los Estados pequeños ofrece múltiples aristas por recorrer ya que no hay una única regla establecida para abordar estos casos como tales. Probablemente, aquí resida su riqueza académica. En este trabajo, Bolivia ha sido caracterizada como Estado pequeño a partir de un enfoque donde lo cualitativo se complementa con lo cuantitativo al entender que en conjunto brindan un marco de análisis más integral. A lo largo de las tres administraciones del MAS, el país andino ha pendulado en sus roles de protagonista y espectador frente a la vorágine de la realidad sudamericana. En ambos momentos, el reconocimiento de Bolivia como Estado pequeño estuvo presente por parte de la conducción de Morales y este fue central para comprender que la política exterior hacia la región estuvo marcada por el pragmatismo en la búsqueda por satisfacer objetivos políticos y económicos.

Evo Morales fue uno de los protagonistas del ciclo progresista, acaso por la convergencia de principios y postulados, pero también por el peso simbólico del ascenso de un líder indígena y sindical al Ejecutivo nacional. Su retórica explosiva y radical, al igual que el personalismo de su diplomacia, también fueron un plus en ese sentido.

La concordancia de ideas fue aprovechada por Morales para potenciar la dimensión política de su agenda externa tanto en los espacios multilaterales que fueron surgiendo a la luz del regionalismo posliberal como en los vínculos bilaterales. Era el momento de la “foto de familia”. Para un Estado que se percibe como pequeño no constituye un tema menor. Si bien, no todos los Estados que se entienden como pequeños actúan de la misma manera, en términos generales son actores que, dadas sus limitaciones, procuran sacar rédito de las oportunidades que se presentan. En este sentido, el MAS no fue la excepción y esto se plasmó en: a) una red de contactos inter-estatales regionales más densa que épocas anteriores, que formó parte de “una sola voz”, anticapitalista y contra-hegemónica, contactos que a su vez redundaron en negocios y recepción de cooperación; b) una mayor visibilidad del país en el escenario sudamericano, lo cual también repercutió en el ámbito internacional; c) la capitalización partidaria de lo anteriormente mencionado en el ámbito doméstico, haciendo valer este proceso como los logros de un Estado pequeño, pero especialmente de su gestión.

La salida de Argentina y Brasil del ciclo progresista encendió luces de alerta en Bolivia y la puso como espectadora de las mutaciones que comenzaría a transitar la región a partir de la segunda década. Sus principales socios eran gobiernos más conservadores, pro-mercado, críticos de Venezuela y proclives a un acercamiento con Estados Unidos. Por otro lado, los esquemas ALBA y Unasur también se encontraban en crisis. Teniendo en cuenta esta nueva realidad y a sabiendas de que la economía boliviana es “de base estrecha”, en palabras de Gray Molina (2007), Morales tendió puentes en plena distancia ideológica para sostener los contratos energéticos con Argentina y Brasil que, en gran medida, fueron el principal insumo de un plan de gobierno diagramado en clave neoextractivista. Retomando la noción de Estado pequeño esbozada en páginas anteriores, se observa que las limitaciones materiales —en este caso, económicas— y la autopercepción de Bolivia como Estado pequeño alimentaron las acciones y reacciones del MAS frente a las transformaciones del escenario sudamericano del presente siglo. Así, ante el declive de la ola progresista, el exmandatario apostó al pragmatismo, haciendo prevalecer la agenda económica —dinamizada por intereses comerciales complementarios— por encima de los desencuentros ideológicos y de programas existentes ya que, desde su perspectiva, estos últimos eran solo una cuestión de coyuntura.


1.

fn1Las citas constituyen solo una muestra dentro de la amplia bibliografía abocada a los Estados pequeños. Fueron seleccionados estudios de diferentes momentos históricos con el fin de dar cuenta de que la inclinación por uno u otro criterio no se circunscribe a una cuestión temporal.

2.

fn2 Vandenbosch (1964: 293) sostiene que Italia, hasta su derrota en la guerra, era considerada como una potencia, mientras que Brasil no, a pesar de contar con un territorio y una población muy superiores. Por su parte, Hey (2003: 2) señala que Israel es pequeño en términos geográficos, pero con una gran accionar e influencia en su región como en el ámbito global.

3.

fn3Los análisis están dedicados al caso europeo.

4.

fn4Como sostiene el autor, las distintas caracterizaciones de un Estado pequeño reflejan que hay más de una manera de definir a un Estado como tal porque, en la realidad, hay múltiples formas o variaciones de Estados pequeños (Maass 2009: 81).

5.

fn5No se desconocen las diferencias terminológicas entre los conceptos de Estado y país. Sin embargo, a los fines del presente trabajo, esta distinción no se tiene en cuenta ya que quienes han apelado a una u otra lo han hecho entendiendo a Bolivia como un actor político en un escenario determinado y frente a otros actores —de naturaleza diversa— en el sistema internacional.

6.

fn6Para profundizar el abordaje de esta cuestión, se recomienda consultar la producción académica de los autores.

7.

fn7Entre los productos no tradicionales se encuentran la soya y derivados, quinua, joyería, maderas, azúcar, textiles, etcétera.

8.

fn8Otros socios —pero en menor escala— son Estados Unidos (4.95%), Colombia (4.62%) y Perú (4.24%).

9.

fn9En la selección de países se tuvo en cuenta la pertenencia de Bolivia a los procesos de integración regional, como miembro de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y como Estado asociado del Mercado Común del Sur (Mercosur), pero que se encuentra en proceso de adhesión. La omisión de Venezuela responde a la falta de presencia activa en el Mercosur —fue suspendida en 2017— y se retiró de la CAN en 2006. Además, los datos disponibles presentan algunos interrogantes en materia de fiabilidad. En cuanto a Guyana y Suriname, Estados asociados al Mercosur, no fueron considerados por la falta de datos estadísticos actualizados.

10.

fn10Particularmente, a partir del segundo gobierno de Evo Morales, el PBI mantuvo un comportamiento positivo, con promedio de crecimiento anual del 5%. Esta situación y las políticas distributivas aplicadas —la mayoría de ellas como programas de transferencias condicionadas— repercutieron en la reducción de la pobreza, en especial la extrema, que pasó de 60.6% en 2005 a 34.6% en 2018. La desigualdad también descendió, de un Coeficiente de Gini de 0.60 a 0.43 en el mismo periodo. Todo ello generó elogios por parte de organismos como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, Bolivia continúa siendo uno de los países más desiguales y pobres de la región.

11.

fn11Véase “What is Manufacturing Value Added?”. Artículo en línea disponible en https://stat.unido.org/content/learning-center/what-is-manufacturing-value-added%253f.

12.

fn12Chile es parte de las economías industrializadas.

13.

fn13Véase Groups in the WTO. Artículo en línea disponible en https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/negotiating_groups_e.pdf.

14.

fn14Como parte del ALBA, Bolivia fue beneficiaria de un conjunto de misiones sociales —focalizadas en salud y educación—, tales como el Programa Yo Sí Puedo, Becas Internacionales Gran Mariscal de Ayacucho, Misión Batallón 51, Operación Milagro, etc. También recibió financiación para el Programa Bolivia Cambia, Evo Cumple (Ceppi 2015).

15.

fn15En este marco se encuentra el nacimiento de Prosur (2019), conformada por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Guyana, que en palabras de Alvarez (2019) se asocia al vaciamiento de Unasur y a la política de aislamiento de Venezuela.

16.

fn16En 2019 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú formalizaron su salida de Unasur.

17.

fn17Datos de la Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Brasil).

18.

fn18Datos del Instituto Argentino del Petróleo y del Gas.

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