Transición energética y cooperación regional en Latinoamérica después del Acuerdo de París

Energy Transition and Regional Cooperation in Latin America after the Paris Agreement

Ignacio Sabbatella1

Resumen: el objetivo del artículo es analizar el papel de los organismos regionales de América Latina y el Caribe en materia de transición energética después del Acuerdo de París (2016-2022) y los factores que impulsan la cooperación energética al interior de los mismos desde la perspectiva de la escuela latinoamericana de la Economía Política Internacional (epi). La estrategia metodológica es mixta: se utilizaron técnicas de investigación cuantitativas y cualitativas. El principal hallazgo es que la propensión a cooperar para descarbonizar las matrices energéticas no está determinada sólo por la dependencia de la importación de combustibles fósiles, sino por factores como estabilidad política y tamaño del bloque, además de la maximización de oportunidades de financiamiento e inversión internacional.

Palabras clave: Transición energética; América Latina y el Caribe; Cooperación regional; Acuerdo de París; Economía política internacional.

Abstract: The objective of the article is to analyze the role of regional organizations in Latin America and the Caribbean in terms of energy transition after the Paris Agreement (2016-2022) and the factors that promote energy cooperation within them, from the perspective from the Latin American School of International Political Economy (epi). The methodological strategy is mixed, since both quantitative research techniques were used and qualitative ones. The main finding is that the propensity to cooperate to decarbonize energy matrices by regional organizations is not determined only by the dependence on imported fossil fuels, but also other factors such as political stability and size of the block, as well as of maximizing international financing and investment opportunities.

Keywords: Energy transition; Latin America and the Caribbean; Regional cooperation; Paris Agreement; International political economy.

Recibido: 30 de agosto de 2023

Aceptado: 10 de mayo de 2024

doi: https://10.22201/cialc.24486914e.2025.80.57647

Introducción

Desde el Acuerdo de París en adelante, el proceso de transición energética en el ámbito global se ha acelerado. Celebrado a finales de 2015, su objetivo principal es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (gei), con el fin de limitar el aumento de la temperatura global promedio por debajo de 2º C y lo más cercano posible a 1.5º C, evitando así los más los graves impactos del cambio climático. Cada parte firmante debe establecer sus compromisos de mitigación de gei para el periodo 2020-2030, mediante la presentación de su contribución determinada a nivel nacional (ndc por sus siglas en inglés), que debe actualizarse con metas más ambiciosas cada cinco años.

Más de 75% de las emisiones globales provienen del sector energético, ya que agrupa a todas las actividades que conllevan la quema de combustibles fósiles: la generación de electricidad y de calor, pero también el transporte, el consumo residencial, industrial y en la construcción, entre otros subsectores. Por lo tanto, las metas de descarbonización de la producción y consumo de energía ocupan un lugar central en los compromisos de las partes.

No obstante, la velocidad y profundidad de descarbonización es dispar a lo largo y ancho del globo, pues en la mayor parte de los casos es un objetivo que los países asumen en el ámbito nacional, enfrentando restricciones políticas, económicas, financieras y tecnológicas. Al igual que en otras áreas, como el comercio, la salud, el ambiente y la defensa, las políticas de cooperación regional pueden constituirse en herramientas de superación de dichas restricciones.

La región de América Latina y el Caribe es la que cuenta con más mecanismos y espacios de coordinación e integración regional y subregional (sgi-pifcss 2017) en el mundo, la proliferación de los mismos también ha implicado irremediablemente la superposición de áreas de políticas y de membresías (Nolte 2018; Malamud 2013). En este trabajo se aborda el regionalismo latinoamericano desde el punto de vista de la cooperación intergubernamental principalmente a través de organismos regionales, aunque no ha sido la única vía, como se verá más adelante.

Tras el Acuerdo de París, surgen dos preguntas interrelacionadas para el regionalismo latinoamericano ¿Qué iniciativas de cooperación energética se han promovido desde los organismos de integración regional para contribuir a la descarbonización sectorial? ¿Qué factores explican que algunos organismos tengan un mayor grado de cooperación que otros en materia de transición energética?

Por lo tanto, el objetivo del artículo es analizar el papel de los organismos regionales de América Latina y el Caribe ante los desafíos de la transición energética global y los factores que impulsan la cooperación energética al interior de los mismos, desde la perspectiva de la escuela latinoamericana de la Economía Política Internacional (epi).

A modo de hipótesis inicial de trabajo, se plantea que, si bien se trata de procesos multicausales, los organismos regionales que han tenido una mayor propensión a cooperar en materia de transición energética han sido aquellos cuyos miembros tienen un mayor grado de dependencia de la importación de combustibles fósiles.

El orden expositivo del artículo será el siguiente: en primer lugar, se expondrá el marco teórico y los principales antecedentes vinculados al tema de estudio. En el segundo punto se delineará la metodología y los resultados obtenidos. En el tercero, se discutirán los resultados de acuerdo con el marco teórico propuesto. Por último, se recogerán los principales hallazgos a modo de conclusión.

Marco teórico y antecedentes

El marco teórico será descrito desde lo más general a lo más particular: desde la epi latinoamericana hasta la cooperación, pasando por la transición energética. Una versión más extensa se encuentra en trabajos anteriores (Sabbatella; Santos 2020; Sabbatella 2022b; Sabbatella 2023).

La epi se define más como un campo de investigaciones que una metodología (Tussie 2020) y procura el análisis de la interacción entre la esfera política y la económica en la que participan actores estatales y no estatales en el ámbito nacional e internacional. A su vez, la política y la economía han trascendido sus anclas disciplinarias tradicionales y su fusión ha dado lugar a numerosas agendas de investigación teórica y análisis empíricos (Leiteritz 2005). En ese marco, la epi de la energía se ha constituido en un área específica de este campo de estudios.

La escuela latinoamericana de la epi, reconociendo como antecedentes el estructuralismo cepalino y la teoría de la dependencia, incorpora positivamente la integración regional a sus análisis, en tanto esté orientada hacia la búsqueda de la autonomía y de la maximización del poder de negociación en el escenario internacional para alcanzar el desarrollo económico (Tussie 2015).

La epi de la energía integra en su agenda los desafíos nacionales, regionales y globales de la transición energética en cuanto a las dimensiones económica, geopolítica, social y productivo-tecnológica del pasaje del predominio de los combustibles fósiles a las energías de fuentes renovables (Irena 2019). Una definición con mayor profundidad histórica entiende a la transición energética como un periodo en el que una determinada configuración de motores primarios y combustibles dominantes da paso a una nueva configuración; abarca el tiempo que transcurre entre la introducción de una nueva fuente de energía primaria hasta convertirse en el mayor contribuyente individual o líder absoluto en el suministro de energía nacional o mundial (Smil 2021). Esto supone una transformación fundamental, multidimensional y de largo plazo del sector energético. Las transiciones en el pasado surgieron como consecuencia de nuevas tecnologías o descubrimientos de recursos que abarataron la energía, pero la transición energética en curso es diferente: es una transición intencional, impulsada, entre otras cosas, por preocupaciones sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, los riesgos nucleares, los precios de la energía o la dependencia de las importaciones de energía (Kern; Markard 2016).

Históricamente, las transiciones energéticas han expresado diferencias nacionales y regionales a la hora de inventar y adoptar de manera generalizada nuevos combustibles y motores primarios (Smil 2021) y esas diferencias vuelven a ser relevantes de cara a la transición en curso hacia las energías renovables. Existen múltiples trayectorias energéticas, diferencias geográficas y culturales, distintas dotaciones de recursos naturales y acceso a las nuevas tecnologías, además de las implicancias sociales, económicas e institucionales que conlleva la descarbonización de las matrices energéticas. Por dichas razones, resulta más adecuado hablar de transiciones, en plural (Blanco 2018).

Frente a la multidimensionalidad de los desafíos que supone la transición para los Estados nacionales, cobra un renovado interés el regionalismo y, especialmente, la cooperación regional. Así como el conflicto implica la incompatibilidad de intereses, la cooperación, por el contrario, compromete la coordinación de intereses a partir de la percepción de problemas comunes (Ayllon 2007). La cooperación regional está supeditada a decisiones voluntarias, unánimes y continuas de los Estados miembros, por lo que el cumplimiento de estas decisiones se sustenta en la utilidad que ofrecen los resultados alcanzados (outputs) y no en las expectativas normativas referidas a las modalidades para conseguirlas (inputs) (Schmitter 2011). En materia energética, la cooperación se diferencia de la integración en cuanto ésta es entendida como la interconexión estratégica de las redes eléctricas o gasíferas entre distintos países, bajo un marco normativo común (Ruiz-Caro 2010). En este artículo se hace referencia a una cooperación multilateral de carácter sectorial, canalizada a través de organismos o mecanismos regionales y subregionales, orientada a la toma de decisiones conjuntas o de carácter operativo en la implementación de medidas o programas concretos de desarrollo. La naturaleza de la misma puede ser financiera (facilitar el acceso a capitales, inversiones productivas, líneas de crédito preferencial para la importación, canje, recompra o condonación de deuda), económica (fortalecimiento del sector productivo e infraestructura), técnica (fortalecimiento de las habilidades y capacidades técnicas presentes en los países del Sur, intercambio de experiencias y conocimientos entre países) o tecnológica (ligada a la transferencia de tecnología y materiales) (Ayllon 2007).

Un breve repaso por las etapas del regionalismo latinoamericano permitirá entender las circunstancias en las que fueron creados los organismos o mecanismos regionales que serán analizados en los siguientes apartados. La bibliografía especializada identifica al menos cuatro etapas (Sabbatella 2021):

1. El regionalismo autónomo se extendió desde la década de 1950 hasta finales de la década de 1980 y su objetivo era aumentar la autonomía de la región frente a los centros de poder mundial (Briceño 2007). Se caracterizó por un Estado con un papel activo en el proceso regional, donde la industrialización por sustitución de importaciones (isi) y la búsqueda de un mercado regional mayor para incrementar la demanda de productos de valor agregado de la región fueron componentes clave (Quiliconi; Salgado 2017). En esta etapa nacieron iniciativas como la Comunidad del Caribe (Caricom) y el Pacto Andino.
2. Durante la década de 1990, las iniciativas regionales se enmarcaron en la reestructuración neoliberal de las economías suramericanas en términos de liberalización comercial unilateral y multilateral. En contraste con el “viejo regionalismo” de la posguerra, las nuevas iniciativas regionales fueron etiquetadas primero con el nombre de “regionalismo abierto” (cepal 1994) y luego como “nuevo regionalismo” (bid 2002). Entre los bloques surgidos en esta etapa se cuentan el Mercado Común del Sur (Mercosur), el relanzamiento del Pacto Andino como Comunidad Andina (can) y el Sistema de Integración Centroamericano (sica).
3. En el contexto de la crisis de la hegemonía neoliberal y la victoria de partidos progresistas en buena parte del subcontinente, el proceso de integración en la década de 2000 se reformuló bajo la primacía de la agenda política sobre la económica y el retorno del papel activo del Estado. La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba) son organismos propios de esta etapa. Sin embargo, las iniciativas regionales desarrollistas o, incluso, antiliberales convivieron con tratados de libre comercio bilaterales, por lo que esta etapa ha sido denominada regionalismo posliberal (Sanahuja 2008) o regionalismo poshegemónico (Riggirozzi; Tussie 2012).
4. Más cerca en el tiempo, se ha definido una nueva etapa: el “regionalismo a la carta”. Se trata de un escenario de coexistencia de múltiples vías regionales. Organizaciones que perduran del regionalismo abierto, más la reciente creación de la Alianza del Pacífico y otras que expresan el regionalismo posliberal; además de la Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe (celac), que sostiene el multilateralismo o regionalismo diplomático con un tinte latinoamericano. Cada país tiene una multiplicidad de alternativas “a la carta” para elegir la organización que mejor se adapte a sus intereses económicos y políticos (Quiliconi; Salgado 2017).

La crisis de la Unasur que había comenzado a manifestarse abiertamente en 2016, concluyó en 2018 cuando Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú decidieron suspender su participación en el organismo por caracterizarlo como una iniciativa del gobierno venezolano, el cual a su vez se encontraba sumergido en una crisis económica y política. Un año más tarde, los gobiernos que habían salido de la Unasur decidieron constituir, en contraposición, el Foro para el Progreso de Sudamérica (Prosur) con una orientación económica más liberal y una estructura más flexible (Sabbatella 2022a).

Metodología y resultados

La estrategia metodológica es mixta, ya que fueron empleadas técnicas de investigación, tanto cuantitativas como cualitativas. En primer lugar, se recopilaron datos oficiales publicados en el Sistema de Información Energética de Latinoamérica y el Caribe de la Organización Latinoamericana de la Energía (Sielac-Olade):2 índice de dependencia externa de la energía,3 índice de renovabilidad de la generación eléctrica,4 índice de autarquía energética5 y potencia instalada6 de los 27 países miembros de la organización.7 Mediante el análisis secundario, es decir el análisis de datos por parte de investigadores que no han participado en la recopilación de los mismos y con una finalidad no prevista por los responsables de su recopilación (Bryman 2012), se reconstruyeron los indicadores para cada organismo regional. Si bien en algunos casos Sielac-Olade publica datos agregados a nivel regional, se optó por tomar el promedio de los países miembros de cada bloque para evitar la sobrerrepresentación de aquellos países más grandes y, a su vez, cotejar la evolución en el ámbito nacional.

En segundo lugar, se implementó la investigación documental (Valles 1999) por medio de la recolección de todos los documentos producidos y publicados8 por organismos intergubernamentales de la región con posterioridad al Acuerdo de París (2016-2022), con el fin de detectar la existencia o no de iniciativas de cooperación en materia de transición energética: para ello se tuvieron en cuenta menciones a la descarbonización de la matriz, la integración eléctrica a partir de fuentes de bajas emisiones de carbono,9 el desarrollo de tecnologías renovables (además de la generación eléctrica, la participación en las cadenas de valor de hidrógeno verde y de baterías de litio) y el financiamiento de proyectos.

Si bien los organismos regionales tienen diferentes características, pues algunos se orientan mayormente a la integración y al desarrollo, otros a la concertación y coordinación política y otros tienen una mayor impronta económico-comercial (sgi-pifcss 2017), en este trabajo fueron relevados todos aquellos que tuvieron actividad durante el periodo de estudio. En orden alfabético: Alianza del Pacífico, can, Celac, Caricom, Mercosur, Prosur y sica. En cambio, no se tuvo en cuenta a la Unasur, por las razones antepuestas, y al alba, cuya actividad quedó disminuida a partir de la crisis venezolana y el proceso de reformas en Cuba (Gratius; Puente 2018). Por último, cabe mencionar una iniciativa de la Organización de Estados Americanos (oea): la Asociación de Energía y Clima de las Américas (ecpa, por sus siglas en inglés), cuya creación data de 2009, pero se reactivó en 2015. La ecpa es un mecanismo de cooperación hemisférica, en el cual la participación es voluntaria y los compromisos entre sus miembros no son vinculantes. Si bien se propone complementar las iniciativas de energía sostenible existentes en la región, se trata de un espacio que excede la membresía regional y que es liderado por EE.UU.

Para cada uno de dichos organismos se consultaron sus respectivos sitios web con el fin de descargar documentos que plasmaran declaraciones o acuerdos de nivel presidencial, reuniones ministeriales o de las áreas relacionadas con el sector energético. Complementariamente, se realizaron entrevistas a informantes clave que participaron de los procesos de negociación en los organismos listados, con la finalidad de agregar datos o confirmar la información recabada.

Por fuera de la institucionalidad regional, se tuvo en cuenta una iniciativa surgida en 2019, denominada Renovables en Latinoamérica y El Caribe (Relac), que integran 15 países de la región, con el objetivo de alcanzar al menos 70% de participación de renovables en la matriz eléctrica a 2030. De manera que, contando a la Relac, se relevaron datos de ocho mecanismos regionales. En las gráficas 1 y 2 se presentan los índices de dependencia externa de la energía y de renovación de la generación eléctrica, respectivamente, de 2011, 2016 y 2021 para evaluar su evolución. En el cuadro 1 se caracterizan los mecanismos de acuerdo con su grado de autarquía hidrocarburífera,10 de dependencia externa de la energía11 y de renovación de su generación eléctrica,12 el área que atiende los asuntos sectoriales y el grado de cooperación para la transición energética.13

Discusión

Ante la falta de datos de comercio exterior para evaluar la dinámica de la importación de combustibles fósiles, fueron utilizados como insumo los índices de autarquía hidrocarburífera y de dependencia externa. De ese modo, se procedió a cotejar la hipótesis de trabajo: un grado bajo de autarquía hidrocarburífera y un grado alto de dependencia externa de la energía indicarían que se trata de un bloque mayormente importador de gas, petróleo o derivados e hipotéticamente tiene una mayor propensión a cooperar en materia energética. Si se suma un grado de renovación de la generación eléctrica bajo, el interés de ese bloque sería todavía mayor por adherir a iniciativas de cooperación para descarbonizar la matriz regional.

Los bloques relevados no cumplen con las tres condiciones simultáneamente, aunque el caso que más se aproxima es el sica: baja autarquía y alta dependencia, pero también alto grado de renovación de su matriz eléctrica. Ninguno de sus ocho integrantes (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Belice y República Dominicana) tiene excedentes petroleros permanentes, aunque Belice supo tener superávit antes del periodo de estudio. Esto tiene correlato con la dependencia externa, condición en la que están todos sus miembros y en la que se destacan República Dominicana, El Salvador y Panamá con guarismos superiores a 70%. En el agregado, el sica no sólo es el bloque más dependiente, sino que también sumó casi 10 puntos porcentuales en el periodo 2011-2021. A la par, es el bloque que más aumentó su grado de renovación con casi 12 puntos porcentuales en diez años, hasta alcanzar 68.5%, aunque este promedio oculta que en un extremo se ubica Costa Rica con una matriz eléctrica prácticamente renovable y en el otro República Dominicana con apenas 16%.

Cabe destacar que seis de los países del sica (sacando a Belice y República Dominicana) integran también desde 1996 el Proyecto Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (siepac), que implicó la creación y puesta en marcha del Mercado Eléctrico Regional de América Central y el desarrollo y construcción del primer sistema de transmisión regional. Los antecedentes se completan con la institucionalización de la Unidad de Coordinación de Energía en la Secretaría General del sica (uce-sgsica) en 2006, con el fin de promover el desarrollo de las fuentes renovables y el uso eficiente y racional de la energía y, un año después, la aprobación de la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020 (sica 2023). Durante el periodo de estudio, se aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo de Ministros de Energía del sica (cme) en 2018, bajo el cual quedó la uce-sgsica como organismo técnico (sica 2018). Ese mismo año se conformó el Centro Regional de Energía Renovable y Eficiencia energética de los países del sica (sicreee), que tendrá su sede en El Salvador y contará con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (onudi) (cepal 2020). La Estrategia Energética se encuentra en proceso de actualización para un horizonte 2030 y una primera versión del documento elaborado con la colaboración de la cepal se presentó en la viii Reunión del Consejo de Ministros de Energía de los países del Sistema de la Integración Centroamericana (cme-sica) en 2018 y al año siguiente fue revisado por los ministerios e instituciones que conforman el cme, las direcciones de energía e hidrocarburos de los países, así como los grupos de trabajo especializados en energía del sica (de biomasa y de geociencias) y las principales secretarías del sica. Contiene 14 grandes temas de convergencia y 41 áreas de acción; entre sus metas se cuenta alcanzar 65% de energía renovable, duplicar la tasa global de eficiencia energética y promover la movilidad sustentable y la electromovilidad (cepal 2020). Dada la existencia de una estrategia común en la que se establecen metas alcanzables mediante un conjunto de acciones colectivas, se considera que el grado de cooperación en materia de transición energética es fuerte en el caso del sica.

Otro caso que se aproxima a la hipótesis de trabajo es la Caricom. Su grado de autarquía es bajo, ya que de sus trece integrantes (Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Dominica, Grenada, Guyana, Jamaica, Montserrat, St. Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago) solamente Surinam y Trinidad y Tobago presentan una situación excedentaria de hidrocarburos, a los cuales se suma el reciente caso de Guyana. El grado de dependencia es medio, precisamente por el amplio margen de autosuficiencia de estos tres países, aunque debe remarcarse que no se cuentan con datos oficiales de seis países
que integran este bloque y que, con suma probabilidad, elevarían el grado de dependencia, ya que se trata en esencia de pequeños Estados insulares. La irrupción de la explotación petrolera offshore en Guyana explica que en los dos últimos años de la serie haya pasado a ser un país ampliamente excedentario y que el bloque haya mejorado su performance 30 puntos porcentuales entre 2016 y 2021. El índice de renovación es el más bajo de los bloques estudiados (apenas 20.3%), en gran parte porque toda la capacidad instalada de Trinidad y Tobago proviene de centrales térmicas no renovables e, incluso, este índice ha caído cinco puntos porcentuales en los últimos diez años, debido a sendas mermas en Belice y Surinam.

La Caricom también cuenta con antecedentes de larga data: en el contexto del aumento récord del precio del petróleo en 2008 se creó el Programa de Energía, mismo que es ejecutado por la Unidad de Energía de la Secretaría General y, en 2013, se aprobó la Política Energética del bloque, junto a una Hoja de Ruta y Estrategia de Energía Sostenible del Caribe (c-serms por sus siglas en inglés), cuyos objetivos iniciales para la generación eléctrica renovable se fijaron en 20% del total en 2017, 28% para 2022 y 47% para 2027 (ccreee 2023). En forma previa a la celebración del Acuerdo de París, se identificó la necesidad de crear el Centro Caribeño de Energía Renovable y Eficiencia Energética (ccreee) como el centro de implementación de actividades y proyectos de energía sostenible dentro de la región, aunque no fue hasta 2018 que recibió plena personalidad jurídica y que se asentó en Bridgetown, Barbados. En el acuerdo legal que constituyó el Centro se reconoce la alta dependencia respecto a los combustibles fósiles importados por parte de la mayoría de sus miembros, sometiendo a sus economías a la volatilidad del mercado internacional y precisa una urgente transición hacia una eficiente economía de bajas emisiones para alcanzar un desarrollo sustentable. Entre las funciones que le asigna, se cuentan el fortalecimiento de capacidades de instituciones locales y de grupos de interés; proveer coordinación entre las instituciones energéticas y climáticas regionales; promover inversiones en energías renovables y eficiencia; recolectar, analizar y difundir estadísticas energéticas, además de la generación de conocimiento sobre asuntos clave de energía sustentable; respaldar a los países miembros en el acceso a financiamiento internacional y recursos técnicos; además de otras. Al igual que el sica, el grado de cooperación en materia de descarbonización energética se considera fuerte, debido a la creación de un organismo dedicado a apoyar la transición de la región.

De manera opuesta a los dos casos descritos, se encuentra la can, cuyo grado de cooperación se considera nulo. El grado de autarquía hidrocarburífera del bloque es alto, dado que sus cuatro miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) son superavitarios; inversamente, tiene el grado de dependencia externa más bajo de los bloques estudiados, pese a que ha retrocedido nada menos que 38 puntos porcentuales en la década examinada, debido a la acentuada merma de la producción petrolera de Colombia y gasífera de Bolivia. El grado de renovación es medio, aunque cabe notar un importante aumento de más de ocho puntos porcentuales entre 2011 y 2021, gracias al incremento de la capacidad instalada de energías renovables, sobre todo hidroeléctrica en Ecuador. Uno de los objetivos prioritarios de la can ha sido la creación de un mercado energético regional y la interconexión eléctrica de sus países y en esa línea nació en 2011 la Iniciativa del Sistema De Interconexión Eléctrica Andina (Sinea). Precisamente, en 2017 se aprobó el Marco Regulatorio para la Interconexión Subregional de Sistemas Eléctricos e Intercambio Intracomunitario de Electricidad a través de la Decisión núm. 816, pero no hace alusión alguna a objetivos de descarbonización o incorporación de energías renovables (Secretaría General de la Comunidad Andina 2017). Sólo se encontró una declaración realizada por los países miembros en el marco de la cop26 que tuvo lugar en Glasgow en 2021, en la cual se identifican las oportunidades que representan las energías renovables no convencionales, la movilidad limpia y la eficiencia energética, entre otras alternativas para impulsar una recuperación económica sustentable (can 2022).

Por su parte, el Mercosur resulta un caso de cooperación débil, a pesar de contar con un área específica desde su constitución, el Subgrupo de Trabajo núm. 9. Los cambios de orientación política de sus países miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) durante el periodo de estudio condujeron a la discontinuidad de sus líneas de trabajo y también a la suspensión de la membresía de Venezuela en 2017. Las reuniones del Subgrupo se reactivaron en 2021, tras la pandemia de la Covid-19, y en sus actas se observa un creciente interés por los temas vinculados a la transición energética: energías renovables, movilidad sustentable (término que reemplazó al de electromovilidad a lo largo de las reuniones) e hidrógeno. Sin embargo, las acciones se redujeron a la elaboración de planes de trabajo del subgrupo, intercambio de experiencias, realización de seminarios internos y creación de subcomisiones. Si bien la inestabilidad del bloque parece ser un factor fundamental en la débil predisposición a cooperar, las características del sector energético también suman condimentos. Es un bloque con un grado medio de autarquía hidrocarburífera, si además de Brasil se considera el anhelo de autoabastecimiento energético de Argentina a través de la explotación de los cuantiosos recursos de shale gas del yacimiento petrolífero Vaca Muerta. El grado de dependencia externa también es medio, gracias al incremento de la producción petrolera del Presal brasileño en el último lustro de estudio, en contraposición a una dependencia mayor de los otros socios. En cuanto a la generación eléctrica, es la más renovable de todos los organismos estudiados, ya que Paraguay se abastece íntegramente de energía hidroeléctrica, mientras que los otros países miembros han sustituido una menor generación hidráulica debido a los efectos de la sequía agravada por el cambio climático por el notable incremento de la potencia instalada de fuentes renovables como la solar, la eólica y bioenergías. Cada una de las partes ha trazado su propia estrategia energética de acuerdo con los recursos naturales renovables y no renovables disponibles, pese a que el bloque cuenta con numerosas interconexiones eléctricas bilaterales. En ese sentido, existe cierto potencial de cooperación tecnológica en materia de hidrógeno verde, apuntando a la creación de cadenas de valor regionales y a una estrategia exportadora común, según la perspectiva de un informante clave.

La Alianza del Pacífico es un mecanismo que tiene, en principio, condiciones estructurales para ser autosuficiente y que, no obstante, presenta un nivel de cooperación intermedio. Tres de sus cuatro miembros (Colombia, México y Perú, el otro es Chile) son superavitarios en materia de combustibles fósiles y el grado de dependencia energética es bajo, pese a que Chile y México presentan un saldo deficitario. Al mismo tiempo, estos dos países son los que están más atrasados en el índice de renovación y, en conjunto, el bloque tiene un grado medio que ha ganado seis puntos porcentuales entre 2011 y 2021.

Con todo, es un espacio que ha articulado ciertas acciones de cooperación en materia de transición y cuenta con el Grupo Técnico de Medioambiente y Crecimiento Verde (gtmacv) como instancia específica en la que se tratan las cuestiones energéticas. En los documentos relevados se declara la necesidad de impulsar la transición hacia economías con bajas emisiones de carbono (Alianza del Pacífico 2018a) e, incluso, en el último plan de trabajo del periodo de estudio se enumera el inicio de una consultoría que permita construir un portafolio de medidas económicas y financieras para alcanzar ese objetivo (Alianza del Pacífico 2022). Así como en de la visión estratégica hacia 2030 (Alianza del Pacífico 2018c) se expresa la necesidad de contar con proyectos conjuntos de energía limpia, en el documento del modelo de desarrollo sostenible basado en el crecimiento verde (Alianza del Pacífico 2018b) se identifican oportunidades en relación con los recursos energéticos renovables para la exporta-
ción de energía eléctrica (se mencionan la energía solar, eólica, geotérmica, de biomasa e hidroeléctrica), la producción de biocombustibles, la adopción de aparatos y equipos eficientes energéticamente, la armonización de estándares de eficiencia energética junto al sector privado y la venta de créditos de carbono en mercados internacionales como resultado de la reducción de emisiones por el despliegue de energías renovables. La utilización de instrumentos de mercado e incentivos a actores privados para combatir el cambio climático y desarrollar energías renovables, ya había sido prevista en un documento anterior (Alianza del Pacífico 2016). En síntesis, es un organismo de integración regional que ha identificado la necesidad de cooperar en la materia, aunque sin mayor progreso que una etapa de diagnóstico y enumeración superficial de instrumentos, con un enfoque más pro mercado que los anteriores.

Otro espacio regional que ha utilizado un enfoque pro mercado es Prosur. Sus líneas de acción han puesto más énfasis en la armonización normativa y en la regulación más que en obras de infraestructura. A diferencia de la Alianza del Pacífico ha plasmado ciertos principios en un plan de energía, pero no avanzó más que en la enunciación de la urgencia por promover energías más limpias en el escenario de cambio climático (Prosur 2019) y por esa razón fue calificado con un grado de cooperación intermedio. En su estructura flexible cuenta con un Grupo de Energía, cuyo objetivo general es promover la integración energética regional y el uso eficiente y sostenible de los distintos recursos disponibles en América del Sur. En el reporte 2019-2020 (Prosur 2021) se identificaron condiciones favorables para avanzar en la coordinación de políticas energéticas, como por ejemplo la incorporación de nuevas fuentes de energía renovables, aunque solamente se menciona una iniciativa vinculada a combustibles más limpios (biocombustibles, gas, hidrógeno). Mientras que en el reporte de 2021 se plasmó una iniciativa para el impulso de tecnologías limpias y eficiencia energética, que tenía como líneas de acción la formación de capacidades sobre temas de energía a nivel regional, promoción de políticas de eficiencia vehicular y en la construcción, intercambio de información sobre planes nacionales de descarbonización de la industria extractiva y de carga pesada y la inversión en energías limpias (biocombustibles, gas, hidrógeno verde y azul, etc.) (Prosur 2022a). Esta iniciativa tuvo mención particular en la III Declaración presidencial, hizo hincapié en el intercambio de experiencias en hidrógeno verde y en la coordinación y planificación energética regional para identificar oportunidades de armonización normativa, intercambio de información y desarrollo de temáticas específicas (Prosur 2022b). Las respectivas salidas de Argentina y Chile pudieron haber afectado la continuidad de estas líneas de trabajo.

Tomando la conformación inicial de ocho países (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay y Perú), el grado de autarquía del bloque es medio, ya que la mitad de sus miembros son excedentarios (Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, a los cuales se sumó Guyana más tarde) y tiene un grado de dependencia externa bajo, sólo por detrás de la can al final del periodo de estudio, debido al impulso petrolero de Guyana. El índice de renovación es alto, ya que todos sus miembros superan 75%, excepto Chile, Argentina y Guyana, que empujan hacia abajo el promedio. Dichas condiciones harían suponer que este bloque dispone de pocos incentivos para cooperar en materia de transición energética y, sin embargo, se ha podido observar la existencia de iniciativas al respecto, por más que hayan sido moderadas.

Una vez analizados todos los bloques subregionales, es el turno de la celac que, dada su naturaleza, contiene los promedios de América Latina y el Caribe en su conjunto. Contando a Guyana, son diez los países con excedentes de exportación sobre 33, por lo que se considera que tiene un grado de autarquía bajo. Su grado de dependencia externa de la energía es medio y es importante destacar que ha empeorado en siete puntos porcentuales en los últimos diez años. También su grado de renovación es medio, ya que su promedio llega a casi 50% y ha mejorado cinco puntos porcentuales respecto a 2011. Esto se debe a que la participación de la potencia instalada de fuentes renovables (sin contar a la hidroeléctrica) ha crecido de 6 a 16%, mientras que las fuentes fósiles han retrocedido de 60 a 53%.

Tras el Acuerdo de París, la celac asumió el desafío de la descarbonización, al menos en lo discursivo. En la Declaración Política de Quito durante la iv Cumbre del bloque no sólo se manifestó beneplácito con el resultado de la negociación climática, sino que también se reafirmaron los compromisos de reconocer la función esencial de la energía en el desarrollo integral y social de los países y de promover la integración energética regional como fundamento para el desarrollo sostenible, el uso eficiente y racional de la energía, a la diversificación de la matriz energética orientada al uso de fuentes de energía limpias, renovables y sostenibles (celac 2016 no está en bibliografía). El bloque cuenta como espacios sectoriales las reuniones de ministros de Energía, además de un grupo de trabajo específico; no se ha podido acceder a los documentos de ninguno de los dos espacios, aunque en el Plan de Acción de 2017 se menciona que en la siguiente reunión del Grupo de Energía se revisaría la propuesta del plan de trabajo de la celac para la elaboración de la hoja de ruta de desarrollo energético sostenible celac 2030 (celac 2017). No se ha podido acceder tampoco a la propuesta, que aparentemente tendría la asistencia técnica de la Organización Latinoamericana de la Energía (Olade), por lo que no es posible evaluar el alcance de la cooperación. En la Declaración de la Ciudad de México al cabo de la vi Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la celac se instó a los países desarrollados a cumplir con sus compromisos de financiamiento climático y a garantizar la transferencia de tecnología, de construcción, y de desarrollo de capacidades, al mismo tiempo que se reafirmó el apoyo a un aumento considerable en la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas de la región (celac 2021 no está en la bibliografía). El último documento analizado es el Plan de trabajo 2022 propuesto por la presidencia Pro Tempore de Argentina en el cual se hace eco de los desafíos de la transición energética, al mismo tiempo que se solicita a la cepal la elaboración de un estudio sobre el estado de situación y los principales desafíos que enfrenta la región en materia ambiental, incluyendo la cuantificación de las necesidades para financiar su transición hacia una economía baja en carbono y resiliente al clima. Como se puede observar, en el espacio de la celac ha habido interés por abordar la descarbonización de la matriz energética regional, aunque no se ha traducido en acciones colectivas concretas y, por lo tanto, su grado de cooperación es débil. La vocación de diálogo más que de integración económica y el tamaño del bloque, sumado a la salida de Brasil en 2020, probablemente hayan conspirado contra la propensión a cooperar en la materia.

Por último, queda abordar a la iniciativa Relac, cuya coordinación se realiza en el Comité de Gobernanza entre la presidencia Pro Témpore, el bid, que ocupa la secretaría técnica, y la Olade, a cargo del sistema de monitoreo. Participan Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, así como Uruguay, asimismo, junto con el bid y la Olade, son socias de la iniciativa otras agencias internacionales vinculadas a la energía, el clima o el ambiente (bid, 2021).

Además de fijar una meta agregada de 70% de participación de las energías renovables en la generación eléctrica para toda América Latina y el Caribe hacia 2030, el esquema busca coordinar la acción entre agencias para identificar necesidades de inversión y asistencia técnica, difundir buenas prácticas y aumentar la participación de las energías renovables. También trabaja en materia de marcos regulatorios e institucionales y de mecanismos de mercado para facilitar la participación de sector privado, esquemas de financiamiento para expandir tanto la generación como la transmisión y en el seguimiento de los objetivos energéticos alineados con las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional y el Acuerdo de París (Relac, 2019).

Llama la atención que sólo cuatro de los 15 miembros se encuentran por debajo de la meta renovable: Bolivia (38%), Chile (46%), Haití (19%) y República Dominicana (16%). El promedio del conjunto supera 65%, liderado por Paraguay y Costa Rica que, como se mencionó anteriormente, cuentan con una matriz eléctrica totalmente renovable. En cuanto al grado de dependencia externa es medio, dado que el promedio se equilibra entre los cuatro países excedentarios en hidrocarburos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) y el resto, que son dependientes de la importación de combustibles fósiles.

Cabe remarcar que la mayor parte de los países participantes forman parte de otros mecanismos, tanto de aquellos que tienen un grado de cooperación fuerte, como el sica (todos sus miembros, excepto Belice), como de otros que tienen un grado de cooperación débil o nula, como el Mercosur o la can. A su vez, es notable que no participen Brasil, México y Argentina, las economías más grandes de la región, aunque de acuerdo con un informante clave podría deberse a la reticencia de los últimos dos a asumir compromisos de descarbonización que colisionen con la industria energética fósil. En definitiva, la iniciativa parece ser atractiva en tanto favorece la cooperación en torno a un objetivo común y factible, que no requiere grandes estructuras burocráticas y tampoco acuerdos políticos de otro orden, por lo que estaría menos sometida a los cambios de orientación ideológica de los respectivos gobiernos. Por último, pero no menos importante, es un mecanismo que habilita la captación directa de financiamiento internacional, en un contexto de reverdecimiento de los flujos financieros posterior al Acuerdo de París y de empobrecimiento de las economías de la región pospandemia de la Covid-19.

Conclusiones

El artículo condensó el análisis de la cooperación en materia de transición energética de ocho espacios regionales, aunque es importante destacar que los datos agregados no reflejan la diversidad de situaciones nacionales al interior de cada espacio y no son suficientes las menciones realizadas a lo largo del texto. De cualquier manera, el ejercicio fue fructífero para dar una caracterización aproximada de los bloques y permitirá profundizarla de manera individual en futuros trabajos.

Fueron caracterizados con un grado de cooperación fuerte el sica y la Caricom, que cumplen en gran parte con las condiciones estructurales del sector energético planteadas en la hipótesis de trabajo: en conjunto, son bloques con cierta dependencia de la importación de energía, sobre todo el sica. En cambio, la matriz eléctrica es claramente menos renovable en la Caricom. En contraposición a otros bloques, la cooperación parece estar impulsada también por la estabilidad y continuidad de las políticas. Al mismo tiempo irrumpe la iniciativa Relac, a la que también le fue asignado un grado de cooperación fuerte y no comparte exactamente las mismas características que los dos anteriores: tiene un grado de dependencia similar al de la Caricom, pero un grado de renovación más cercano al sica, con la particularidad que la mayor parte de sus participantes ya cumple con la meta fijada de antemano, cuyas motivaciones pueden estar dadas en una relación costo-beneficio favorable, si la membresía no está atada a otros acuerdos políticos y promete un mejor aprovechamiento de los flujos financieros verdes a nivel global.

La celac presenta niveles de dependencia y de renovación similares a los tres casos anteriores y, sin embargo, sus acciones de cooperación no han ido más allá de lo declarativo. Ciertamente, por ser el bloque que abarca a toda la región, presenta una gran diversidad de circunstancias nacionales y geográficas que no parecen estimular una propensión a cooperar en materia energética. Además, sus funciones hasta al momento han estado más apegadas a la diplomacia regional que a la articulación sectorial, salvo algunas excepciones.

Otros casos de cooperación débil o nula son los del Mercosur y la can, respectivamente. En ambos pesan condiciones de autosuficiencia y de baja dependencia externa, además de la discontinuidad política en el caso del Mercosur. Igualmente, varios de sus países miembros están anotados en la iniciativa Relac, donde parece más sencillo cooperar en la materia por las características mencionadas con anterioridad.

En el grado de cooperación intermedio fueron ubicados la Alianza del Pacífico y el Prosur que, pese a no tener las variables esbozadas en la hipótesis, han dado algunos pasos en una dirección conjunta hacia la descarbonización de sus respectivas matrices. Ambos organismos comparten un sesgo pro mercado, aunque en el caso del Prosur jugó en contra de la continuidad de dos de sus miembros una vez que cambió la orientación política de sus gobiernos.

En definitiva, se puede concluir que la propensión a cooperar para descarbonizar las matrices energéticas por parte de los organismos regionales responde a relaciones multicausales y complejas. No está determinada solamente por la dependencia de la importación de combustibles fósiles como había sido conjeturado al inicio, sino que también inciden otros factores como la estabilidad política y tamaño del bloque, además de la maximización de oportunidades de financiamiento e inversión internacional.

Por último, queda remarcar la importancia que tienen los organismos técnicos y financieros como la cepal, la Olade y el bid a la hora de asistir a los mecanismos políticos y económicos de la región. Si bien en este trabajo aparecieron de manera superficial, su rol será trabajado en otros artículos.

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